Esiste un sistema di welfare per l’Italia?

Raitano: una moltitudine di interventi negli anni, ora per singoli capitoli, ora per fare cassa, ora per le emergenze

intervista a Michele Raitano, professore di Politica Economica presso l’Università di Roma “La Sapienza”, a cura di Gianni Ferrante

Si parla di nuovo di pensioni, di welfare e welfare integrato. Ma viene da chiedersi quale logica tenga insieme il welfare italiano. È possibile parlare di sistema o siamo di fronte a uno Stato senza un progetto?

Negli ultimi anni abbiamo avuto tanti interventi senza mai una riforma strutturata per modificare il welfare. L’unico tentativo risale al 1997 con la Commissione Onofri. Da allora in poi una serie lunghissima di interventi, fatti sempre su singoli capitoli di spesa, per affrontare l’emergenza occupazionale durante la crisi, non rivedendo il sistema degli ammortizzatori sociali ma attraverso la deroga; poi interventi sugli ammortizzatori sociali ma con vincoli di bilancio, per non parlare dell’intervento sulle pensioni del 2011.

Il sistema di welfare è un’assicurazione sociale, attraverso la quale vanno tutelati alcuni rischi dei lavoratori: quello di non poter lavorare per anzianità, di essere licenziato rimanendo senza reddito, i rischi legati alla malattia o ai carichi familiari. Si dovrebbe dire, in modo strutturato, a quale delle componenti del welfare si attribuiscono queste tutele del rischio; si può decidere di dare ai licenziati anziani un sussidio di disoccupazione più lungo, un reddito minimo se non riescono a rientrare nel mercato del lavoro, un pensionamento anticipato, ma in modo strutturato. Se invece si interviene per singoli pezzi, si producono delle storture: se si aumenta l’età pensionabile, se si cancella l’indennità di mobilità, se non c’è più possibilità di pensionamento flessibile, ne consegue che una persona che perde il lavoro, per esempio a 55 anni, ha una possibilità su dieci di ritrovarlo, mentre deve attendere ancora dodici anni prima di poter ricevere la pensione. Quindi non è questione di aumentare le pensioni o di aumentare il sussidio di disoccupazione, ma di ragionare in un’ottica di sistema su come tutelare meglio le diverse forme di rischio.

Il modello di welfare italiano nasceva come un modello corporativo, nel quale bastava tutelare l’uomo capofamiglia che lavorava nella grande impresa e a cascata si otteneva tutto; un modello che ormai non esiste più, sia per la modifica della struttura produttiva che della base occupazionale. Ci sono tante tipologie di rischio alle quali occorrerebbe dare risposta.

Con le riforme dei primi anni 90 si è dato vita a due pilastri previdenziali: uno pubblico, riformato, e uno privato. L’esperienza della previdenza complementare ha dato in quasi vent’anni buoni risultati, tanto che di recente risultava più certo nelle sue prospettive il versante dei Fondi pensione piuttosto che quello della previdenza pubblica. Eppure le istituzioni, pubbliche e sociali, sembrano aver messo da tempo nel cassetto le possibilità di sviluppo di quell’esperienza, tranne aprirlo quando ci sono da prelevare risorse per il fisco o come contributo all’economia reale.

Sono due gli aspetti da discutere. Riguardo al primo, visto che è cambiato il quadro normativo e che di conseguenza il pilastro pubblico ha aumentato il grado d’incertezza, non si è ragionato a sufficienza sulle implicazioni per il secondo pilastro derivanti dalla riforma Monti-Fornero. Uno dei problemi, aldilà dei rendimenti, che per loro natura sono oscillanti – dal 2009 quelli dei Fondi sono andati meglio della previdenza pubblica – è che i Fondi pensione hanno investito poco nelle azioni italiane, molto sui titoli di Stato.

È anche vero che la missione principale dei Fondi è quella di produrre rendimento a favore degli aderenti là dove questo è responsabilmente reperibile ed esulano dalle loro competenze i problemi connessi alla ristrettezza del mercato borsistico italiano.

Certo. Comunque, una cosa sicuramente interessante sarebbe quella di pensare a forme d’investimento innovative che abbiano ricadute positive per il sistema economico italiano. Questo potrebbe far sì che la previdenza privata, oltre ad avere una funzione integrativa del reddito pensionistico, abbia ricadute positive sulla crescita, una prospettiva da approfondire di sicuro interesse.

Il secondo aspetto è ancora più rilevante. La previdenza complementare nasce in un quadro in cui si vuole lasciare ai lavoratori la possibilità di andare in pensione a 57 anni ma non si possono mantenere le vecchie tutele del sistema retributivo. Quindi, l’idea è che il lavoratore utilizza il Tfr e risorse proprie per integrare la pensione.

Una soluzione che aveva una sua logica, laddove i lavoratori corrispondevano ad un modello più o meno standard e avevano la possibilità di pagarsi quell’integrazione. Ora, invece, i lavoratori che hanno una carriera standard e continuativa stanno diventando, sempre più, una minoranza. Inoltre ci sono gli effetti della riforma del 2011.

La previdenza privata ha una sua logica soprattutto per quelli che stanno nel sistema contributivo, per quelli che hanno cominciato a lavorare dal 1996 in avanti. Tra questi ultimi ci sono quelli che riescono ad avere una carriera continuativa: ma, secondo le regole del contributivo, questi avranno una pensione equivalente a quella che avrebbero preso nell’ambito del sistema retributivo, anche se molto più tardi. Per questi, quindi, ha poco senso accantonare un risparmio ulteriore, tenuto anche conto della bassa dinamica dei salari.

Paradossalmente, la Fornero, pur essendo stata una fautrice dei Fondi pensione, ha svuotato l’utilità per il lavoratore standard d’investire in previdenza integrativa, là dove la previdenza integrativa servirebbe proprio all’integrazione per i lavoratori che non hanno la sicurezza di poter lavorare per 45 anni continuativamente fino ai 69 anni: sono lavoratori che hanno redditi talmente bassi, deboli sussidi di disoccupazione, deboli coperture, per cui l’incremento che potranno ottenere in futuro tendono a valutarlo meno, preferendo non investire e tenere i soldi presso di loro.

I dati però testimoniano che, nonostante la crisi, le quote di reddito destinate al risparmio restano alte e sono intercettate soprattutto dai prodotti bancari e assicurativi.

Certo, quei soggetti si avvalgono di un’estesa rete di vendita. Bisognerebbe comunque verificare per quanto tempo il risparmio resta lì allocato.

In un recente convegno alla Camera è stato presentato il Secondo Rapporto sugli andamenti finanziari e demografici delle pensioni e dell’assistenza, curato dal Comitato tecnico scientifico di Itinerari previdenziali. L’attenzione è stata quindi rivolta più ai risultati di gestione piuttosto che agli aspetti legati al potere d’acquisto delle pensioni. Con riferimento al quadro contabile, è stato evidenziato il saldo negativo tra entrate e uscite, e com,e dai dati del 201,3 si evinca un notevole peggioramento dei conti che riporta ai saldi del 1995.

Quale commento è possibile avanzare, sapendo che a determinare questi risultati concorrono importanti fattori: dall’andamento del Pil, reale e nominale, all’occupazione – un milione di addetti in meno in 7 anni – allo stato deficitario di una serie di gestioni previdenziali di categoria?

Da studioso tendo a considerare bizzarro discutere di sistemi di welfare, che per loro necessità hanno un elemento di stabilizzazione automatico, in cui le entrate e le uscite dipendono dal ciclo economico, ragionando sul singolo anno. Bisognerebbe valutare in un’ottica di sistema e sappiamo bene che in quest’ottica, in virtù di tutte le riforme fatte dal ’92 a oggi, il sistema italiano nel lungo periodo ha una sostenibilità assolutamente garantita, sia dall’entrata in vigore del sistema contributivo, sia da tutti i meccanismi d’innalzamento automatico dell’età pensionabile. Quindi è vero che oggi abbiamo un problema, ma non è che per un problema macro di bilancio pubblico si può intervenire tagliando la previdenza. Se voglio ragionare sui conti della previdenza dovrei ragionare come si fa quando si guarda il Pil potenziale, in condizioni di ciclo normale, e sappiamo bene che – questi conti li ha fatti per tanti anni la Ragioneria dello Stato – il sistema italiano è assolutamente sostenibile. Altro poi è ragionare poi sui problemi dell’economia italiana, sul perché c’è una così alta disoccupazione, una così bassa crescita del Pil e così via.

Restando al convegno citato, dove è stato presentato il Rapporto, curato da Alberto Brambilla e dai professori Gianni Geroldi e Paolo Onofri, si è anche fatto criticamente riferimento ad alcuni luoghi comuni, a convincimenti basati sul “si dice”. Per cui, ad esempio, mentre “si invocano aumenti per le pensioni più basse” non si terrebbe conto dell’alto numero di beneficiati totalmente o parzialmente a carico della fiscalità generale. Oppure che in Italia “la spesa per la protezione sociale è bassa e inferiore alla media europea”, mentre secondo gli estensori del Rapporto – numeri alla mano – non sarebbe così. Oppure ancora: “che in Italia si farebbe poca assistenza”, mentre invece rappresenta il 5,77% del Pil, pari a circa 90 miliardi, a carico della fiscalità, ammontare che quindi – dicono – grava solo su chi paga le tasse.

Che la spesa per assistenza debba gravare su chi paga le tasse è proprio nella logica dell’assistenza. Se il sistema di welfare e il sistema pensionistico in particolare sono un sistema di assicurazione di un rischio, il rischio di povertà deve essere finanziato con i contributi, deve essere a carico della fiscalità generale non dei lavoratori. Quindi, semmai, il problema riguarda l’efficacia della spesa per assistenza, se ci sono strumenti che raddoppiano la loro funzione. In quest’ottica, ad esempio, ben venga la riforma dell’Isee, che cerca effettivamente di chiarire chi ha risorse e chi no.

Quello dell’assistenza è un aspetto sul quale si deve intervenire, non guardando solo agli anziani ma a tutti i lavoratori, affrontando il problema della mancanza di un reddito minimo.

Il Rapporto del Cer, recentemente presentato, mostra che quando si vanno a differenziare i beni che solitamente sono acquistati dai pensionati si coglie un loro effettivo impoverimento.

Venendo al riferimento all’Europa, fatto nella domanda, è vero che la spesa previdenziale italiana non è più alta della media europea. Infatti, se ragioniamo al netto della spesa assistenziale, che non ha niente a che vedere con la previdenza, se ragioniamo al netto delle entrate fiscali, perché lo Stato con la mano destra paga le pensioni e con la sinistra un po’ se le riprende, se andiamo a scorporare alcune voci di previdenza che in alcuni altri paesi riguardano la disoccupazione o altre forme di welfare, scopriamo che non è vero che la spesa per la previdenza italiana sia maggiore che altrove.

Anche a seguito dell’eredità lasciata dalla riforma Monti Fornero, oggi sembra essersi riaperto lo spazio per un discorso su criteri flessibili nell’accesso alla pensione che non considerino tutti i lavoratori uguali, ovvero con la medesima speranza di vita. C’è un disegno di legge, ci sono autorevoli prese di posizione a favore, ma ci sono anche richieste di rinvii a tempi migliori per mancanza di risorse. Inoltre si parla di un possibile prelievo sulle pensioni più alte in funzione solidaristica verso quelle più basse.

Emerge tutta la miopia della riforma Monti-Fornero. Quella riforma partiva dall’assunto che tutti i lavoratori fossero uguali nelle loro condizioni di salute, nelle loro possibilità di continuare a lavorare, nella domanda di lavoro che incontrano da parte delle imprese, nei carichi familiari. Il welfare esiste proprio per tutelare i rischi eterogenei degli individui. Nel momento in cui si alza l’asticella dell’età pensionabile facendola muovere in modo uguale per tutti gli individui, senza considerare le tante differenze che esistono, ci troviamo in una situazione inefficiente. Infatti, i lavoratori che sono più a rischio di disoccupazione, che hanno meno possibilità di lavorare, vengono effettivamente a scontrarsi con un grande problema. L’errore dunque è stato intervenire in modo emergenziale, per affrontare il problema dei conti pubblici senza ragionare tenendo conto del sistema Italia, del sistema economico, non solo di conti previdenziali.

Da questo punto di vista ben venga il recupero di forme di flessibilità, cercando anche di attuare una forma di flessibilità progressiva, perché se la flessibilità viene pagata interamente dal lavoratore che va in pensione prima, in termini di riduzione – se poi questo lavoratore viene licenziato e vorrebbe continuare a lavorare ma non trova una soluzione – allora da una parte non trova lavoro, dall’altra l’unica alternativa è andare in pensione prima con una pensione più bassa. Quindi, un qualche intervento solidaristico, che non sia basato solo su criteri attuariali, va considerato. Non bisogna dimenticare che in termini di speranza di vita esistono differenze fino a 7 anni tra persone che hanno storie lavorative diverse.

Quindi interventi solidaristici vanno presi in considerazione, anche perché il sistema di tassazione e trasferimenti italiani non è particolarmente redistributivo, per i noti problemi di evasione fiscale. Si può pensare di aumentare la progressività delle imposte tout court, di aumentare alcune tipologie di imposte patrimoniali, imposte indirette che vanno a incidere sui redditi più alti; si può anche pensare – come ha proposto il presidente dell’Inps Boeri – d’intervenire sulle pensioni più alte.

Boeri dice “vediamo quello che avresti avuto con il sistema contributivo e ti tasso la differenza”. Come criterio ispiratore posso anche essere d’accordo; però se vado a vedere bene, mi trovo in forte disaccordo. Innanzitutto perché è impossibile ricalcolare con il sistema contributivo posizioni che non erano contributive. Quali sono i coefficienti di trasformazione di chi è andato in pensione nell’80? Gli si possono riapplicare le vecchie norme? Ci sarebbero ricorsi alla Corte Costituzionale.

Il secondo aspetto è di logica. Il problema retributivo italiano è che c’erano categorie trattate diversamente. Ma, tralasciando quest’aspetto, vorrei evidenziare che un Paese che sta crescendo, con una generazione giovane, si può permettere, all’interno del sistema a ripartizione, un’aliquota bassa; è il pregio di un sistema a ripartizione: nel momento in cui l’economia cresce di tassare poco gli attivi per pagare le pensioni. Cambiano le condizioni: quarant’anni dopo, ovviamente, l’aliquota è aumentata. È possibile far pagare il costo della minore aliquota quarant’anni dopo? Stiamo dicendo che allora non deve esistere il sistema a ripartizione? Dal punto di vista teorico non si vede perché si dovrebbe assumere una posizione del genere.

È vero che il sistema italiano era pieno d’iniquità ed è vero che il taglio riguarderebbe solo le pensioni alte, però rischieremmo di operare un’ulteriore iniquità, perché il baby pensionato, l’autonomo che ha evaso tutta la vita non arrivano a prendere duemila euro di pensione e quindi finiremmo per tassare non loro ma chi ha contribuito. Quindi, se si deve pensare a un intervento di questo tipo, occorre pensare a qualcosa di meno complicato. Personalmente non andrei a toccare il mondo delle pensioni. Il fatto che le pensioni possano sembrare quasi un regalo è qualcosa che non mi piace perché è frutto di equilibri storici, di politica economica, che sono mutati nel corso del tempo.